6月1日，為完善地方政府專項債券管理，逐步建立專項債券與項目資產、收益對應的制度，有效防范專項債務風險，財政部和國土資源部公布了《地方政府土地儲備專項債券管理辦法(試行)》(下稱《辦法》)，今年首先在土地儲備領域試點發(fā)行專項債券，該債券對應具體土地項目，以實現(xiàn)項目收益和融資自求平衡。

中央財經大學中國公共財政與政策研究院院長喬寶云告訴第一財經，土地儲備專項債券試點意義重大。過去對地方債管理多側重于行政手段，而此次嘗試發(fā)行土地儲備等具體項目專項債券，將項目的資產、收益與融資一一對應，讓市場更好地判斷項目債券風險，從而通過發(fā)揮市場作用來約束地方政府舉債行為，防范專項債務風險。

2017年土地儲備專項債券額度已經下達到地方。隨著土地儲備專項債券試點成熟，上海財經大學副教授鄭春榮預計，未來還可能發(fā)行市政建設專項債券、交通運輸設施建設專項債券、農田水利建設債券等，而不同的專項債券，信用風險不同，發(fā)行利率有所差異，債券市場的市場定價功能將進一步發(fā)揮作用。

專項債券分類啟動

為了防范地方政府債務風險，新預算法明確，地方政府舉債只能發(fā)行地方政府債券。

地方政府債券分為一般債券和專項債券，前者是為沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展籌資，由一般公共預算收入償還。后者是解決有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展的融資難題，由對應的政府性基金或專項收入來償還。

鄭春榮告訴第一財經記者，專項債券在國外通常被稱為“收益?zhèn)?，即政府機構為水利、交通、高等教育和公共醫(yī)療等特定項目籌集資金，償債資金都來源于投資項目的收益，而不是一般的財政收入。由于收益?zhèn)瘺]有以財政收入作為擔保，其投資風險略大，發(fā)行利率也稍高一些。

由于不同領域的專項債券收益不同，風險不一，而我國地方政府專項債券此前并未細化具體品種?！斑@導致市場很難判斷專項債券的風險，因此對專項債券進行分類并加強管理，充分發(fā)揮市場作用來防范潛在風險隱患變得很有必要?！眴虒氃品Q。

在這一背景下，財政部積極研究推動完善地方政府專項債券管理，加快按照地方政府性基金收入項目分類發(fā)行專項債券步伐，著力發(fā)展實現(xiàn)項目收益和融資自求平衡的專項債券品種，土地儲備專項債券成為首個試點品種。

土地儲備是指地方政府為調控土地市場、促進土地資源合理利用，依法取得土地，進行前期開發(fā)、儲存以備供應土地的行為，也是此前地方政府融資的重要渠道之一。

財政部有關負責人介紹，2015年以前，地方土地儲備資金的來源以銀行貸款為主，為了加強對地方政府舉債融資行為的監(jiān)督、遏制政府債務過快增長勢頭、防范政府債務風險、保障地方政府合理融資需求，根據新預算法，財政部、國土資源部去年發(fā)文，明確各地不得再向銀行業(yè)金融機構舉借土地儲備貸款，土地儲備融資需求應當通過省級政府發(fā)行地方政府債券方式解決。

為了規(guī)范土地儲備融資通過債券融資，此次推出了土地儲備專項債券。

土儲專項債券亮點多

根據《辦法》，土地儲備專項債券是地方政府專項債券的一個品種，以項目對應并納入政府性基金預算管理的國有土地使用權出讓收入或國有土地收益基金收入償還。

《辦法》強調，發(fā)行土地儲備專項債券的土地儲備項目應當有穩(wěn)定的預期償債資金來源，對應的政府性基金收入應當能夠保障償還債券本金和利息，實現(xiàn)項目收益和融資自求平衡。

鄭春榮告訴第一財經記者，此次《辦法》明確土地儲備專項債券的資金用途、償還責任等，有利于投資者準確評估債券投資風險，避免了不良的投資預期，也使債券市場更好地發(fā)揮其債券定價功能。

《辦法》第25條提出土地儲備專項債券的發(fā)行和使用應當嚴格對應到項目。

鄭春榮認為，這一條款真正體現(xiàn)了專項債券的本質，即以項目收益來償還債務本息。不同的地塊項目，處在不同的城市或同一城市的不同區(qū)域，其融資風險與債券發(fā)行利率等均有所差異。這就要求投資者認真評估每個項目的債券投資風險，不盲目追求債券的絕對收益率。

在地方債限額管理總要求下，土地儲備專項債券也被納入限額管理，并只能通過省級政府(或計劃單列市)發(fā)行。

“由此可見，土地儲備專項債券推出，并不意味完全放開地方政府債券的發(fā)行審批，仍由國務院和財政部進行總額控制、統(tǒng)一管理，避免了發(fā)行規(guī)模的失控。”鄭春榮稱。

此次《辦法》明確，土地儲備專項債券發(fā)行嚴格對應項目實施;債券期限與項目實際相適應;債券安排的支出明確到具體項目;土地儲備項目取得的土地出讓收入，按照該項目對應的債券余額統(tǒng)籌安排資金。

財政部有關負責人認為，通過將原來集中發(fā)行和管理的專項債券，進一步完善為按項目發(fā)行和管理，便于投資者信息甄別，提高債券市場化水平。

鄭春榮表示，土地儲備專項債券根據土地儲備業(yè)務實際需要，在發(fā)行額度和期限、發(fā)行對象、項目管理、收益回報等方面“量身定做”、量力而行，全面適應土地儲備業(yè)務特點，有利于健全規(guī)范地方政府舉債融資機制，保障土地儲備領域項目建設的合理融資需求，防范債務風險。

財政部有關負責人還表示，此次《辦法》落實市縣政府責任，通過統(tǒng)一土地儲備專項債券命名格式，將債券償還和資金管理責任一一對應到具體使用債券資金的市縣政府。并強化財政部門、國土資源部門協(xié)調配合，發(fā)揮部門各自優(yōu)勢，保障專項債券順利發(fā)行、使用和償還。

防范土地融資債務風險

其實早在去年2月，財政部、國土資源部、央行、銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《關于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》，規(guī)范土地儲備和資金管理行為。比如自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業(yè)金融機構舉借土地儲備貸款。

此次《辦法》則在允許地方政府通過發(fā)行土地儲備專項債券融資基礎上，加強資金管理，防范潛在債務風險。

《辦法》規(guī)定，土地儲備專項債券資金由財政部門納入政府性基金預算管理，并由納入國土資源部名錄管理的土地儲備機構專項用于土地儲備，任何單位和個人不得截留、擠占和挪用，不得用于經常性支出。

財政部有關負責人表示，在嚴格執(zhí)行現(xiàn)行法規(guī)關于公益性資產不得作為資本注入融資平臺公司等規(guī)定的同時，通過開“正門”發(fā)行土地儲備專項債券，將用于償還專項債務的土地儲備資產及其預期土地出讓收入顯性化，債券資金由納入國土資源部名錄管理的土地儲備機構專項用于土地儲備業(yè)務，從機制上堵住融資平臺公司等企業(yè)冒用土地儲備名義以儲備土地進行抵押擔保融資的“后門”“歪門”，防范違法違規(guī)舉債或變相舉債、挪用土地儲備資金等行為發(fā)生。

喬寶云告訴第一財經，此次土地儲備專項債券與具體土地項目一一對應起來，因此土地儲備融資只能通過債券形式，其他渠道融資都是非法。這就規(guī)范了土地儲備融資行為，防范了潛在債務風險?！巴恋貎鋵ｍ梻灿欣谂嘤胤秸畟壥袌?，未來更多的投資者參與進來，而不再是當前的一些商業(yè)銀行，也就真正釋放了風險。”

鄭春榮表示，專項債券以特定的項目收益為償債資金來源，在法律上明確了各級政府沒有連帶的擔保責任和救助責任，這有利于債券市場的投資者形成明確的投資預期和風險防范意識，使資質不全、信用較差的項目難以成功融資。